Según el artículo constitucional 138, «Es obligación del Estado y de las autoridades, mantener a los habitantes de la Nación, en el pleno goce de los derechos que la Constitución garantiza» y, continúa diciendo que: «Sin embargo, en caso de invasión del territorio, de perturbación grave de la paz, de actividades contra la seguridad del Estado o calamidad pública, podrá cesar la plena vigencia de los derechos a que se refieren los artículo 5, 6, 9, 26, 33, primer párrafo del artículo 35, segundo párrafo del artículo 38 y segundo párrafo del artículo 116». De concurrir cualquiera de estos casos, «el Presidente de la República, hará la declaratoria correspondiente, por medio de decreto dictado en Consejo de Ministros y se aplicarán las disposiciones de la Ley de Orden Público (y) en el propio decreto, se convocará al Congreso, para que dentro del término de tres días, lo conozca, lo ratifique, modifique o impruebe. […].» Es decir que ante el acaecimiento de un estado de anormalidad que justifique la cesación de determinados derechos constitucionales, se requerirá un acuerdo inter orgánico entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo. Esto origina lo que se conoce como un «acto complejo» y obedece al control inter orgánico. Este concepto lo ilustra muy bien la sentencia dictada por la Corte de Constitucionalidad el 17 de enero de 2018 [Expediente 2400-2015]. Ejemplos del control inter orgánico son la interpelación, la extradición y el proceso de formación de la ley.
Del referido artículo también se desprende que la declaratoria del estado de excepción se hace mediante decreto y que su texto obligadamente deberá convocar al Congreso para que éste, después de conocerlo, lo ratifique, modifique o impruebe dentro del perentorio término de tres días. ¡No caben dilaciones porque está en juego la limitación de garantías constitucionales, motivo que obliga a impedir que el Congreso manipule los plazos constitucionales!
Afirma Fernando Garrido Falla, afamado ius administrativista español, que el acto administrativo complejo «es aquel que se produce por la intervención de dos o más órganos administrativos» y citando a otro destacado tratadista, Entrena Cuesta, explica que «se ha producido una evolución del concepto que arranca de la noción amplia de Vereinbarung (acuerdo) formulada por Jellinek –para el que todas las aprobaciones, los actos de colaboración y, en general, todos los actos que resultan de un acuerdo de varias personas, tan frecuentes en la formación de la voluntad del Estado, no son sino Vereinbarung—, para concluir, a través de sucesivas depuraciones, en una noción más estricta de acto complejo […].» [Tratado de derecho administrativo, vol. I, Parte General, 9ª. Edición, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, págs. 601-602]. Para otro tratadista, Roberto Dromi, «la autorización es una manifestación de voluntad administrativa constitutiva, de remoción de obstáculos, para superar los límites impuestos por el orden jurídico al libre desenvolvimiento de la actividad estatal»; agrega que la misma «forma parte del proceso de emanación» de la voluntad administrativa; que: «La autorización da lugar a dos procedimientos ante órganos distintos» (tal como ocurre con el artículo constitucional 138); que la misma «importa un acto administrativo»; que la autorización «produce efectos ex nunc» (a futuro); y –lo que es más importante— que se trata de «un requisito que hace a la validez del acto definitivo ulterior». [El acto administrativo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1985, página 242].
Llegado a este punto cabe afirmar que es el Congreso de la República tiene la facultad (y correlativa obligación) de autorizar o no en definitiva que la suspensión de los derechos y garantías constitucionales cobre vigencia. La complejidad del acto puede sinterizarse diciendo que: (i) la iniciativa de limitar los derechos le corresponde al Presidente de la República, previa evaluación realizada en Consejo de Ministros (es un acto colegiado); (ii) la decisión se expresará con la forma de un Decreto Gubernativo; (iii) la decisión –obligadamente— deberá ser aprobada por el Congreso de la República como requisito indispensable para su validez (aplico aquí las palabras de Roberto Dromi), y (iv) el Congreso, en caso favorable, expresará su ratificación; si su aprobación fuese parcial, hará una modificación; y, en caso negativo, manifestará su improbación.
¿Cómo debe interpretarse la disposición relativa a que «en el propio decreto, se convocará al Congreso, para que dentro del término de tres días, lo conozca, lo ratifique, modifique o impruebe»? Principio fundamental es que, en materia constitucional «Todos los días y horas son hábiles», como lo dice el artículo 5º, literal a), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Consecuentemente, no cabe invocar el pretexto de días feriados o de asueto.
En la Opinión Consultiva del 23 de noviembre de 2017 [Expediente 919-2016] la Corte de Constitucionalidad al conocer una iniciativa para reformar la Ley de Orden Público, antepuso la forma sobre el fondo (protección de las garantías y derechos constitucionales), diciendo que: «Proyecta regular la iniciativa de ley que en caso el Congreso de la República no emite el Decreto legislativo dentro del término constitucional –tres días–, se considerará que el decreto gubernativo ha sido improbado. Esta Corte estima que esa regulación no es conteste con el principio de seguridad y certeza jurídica, porque el Artículo 138 establece: “… en el propio decreto, se convocará al Congreso, para que dentro del término de tres días, lo conozca, lo ratifique, modifique o impruebe. En caso de que el Congreso estuviere reunido, deberá conocerlo inmediatamente…” [El resaltado es propio de este dictamen] En congruencia con lo anterior, el referido plazo no debe ser ampliado sine die, en razón de que, tratándose de la restricción de derechos fundamentales, este precepto será interpretado de manera restrictiva y en favor de la persona humana. El precepto constitucional citado impone la obligación al Congreso de la República para que se pronuncie en el sentido de ratificar, modificar o improbar el Decreto Gubernativo proveniente del Organismo Ejecutivo. No se está en el presente caso ante una norma facultativa que permita eludir el conocimiento del asunto, previendo como consecuencia de la omisión de cumplir con el referido plazo, se entenderá que el Decreto ha sido improbado. Razón por la cual debe emitirse dictamen desfavorable sobre el antepenúltimo párrafo del texto propuesto».
¿Qué pasa si el Congreso incumple con aprobar el Decreto declaratorio del estado de excepción dentro de tercero día? Aplico aquí el criterio expresado por el constitucionalista Germán J. Bidart Campos, que afirma: «Las obligaciones constitucionales provienen –directa o indirectamente, expresa o implícitamente— de la constitución, y la constitución es suprema. La misma supremacía que nos sirve para decir que los derechos que la constitución reconoce alcanzan el nivel máximo de ella, nos lleva a afirmar que las obligaciones que impone tienen idéntico rango y, por consiguiente, cuando se deja de cumplir un deber que la constitución manda cumplir, o se hace lo que la constitución obliga a no hacer, aparece una violación a la constitución y a su supremacía». Es decir que mientras el Congreso no apruebe o impruebe el decreto de suspensión de garantías constitucionales, la suspensión no cobra vigencia. El Congreso tampoco podrá diferir indefinidamente la aprobación (o improbación) exigida sin violar la Constitución. Esto justifica la perentoriedad del plazo y la consecuente caducidad de la iniciativa cuando se agote el número de sesiones establecido para el trámite legislativo de la aprobación ya que el Estado debe mantener a ultranza la vigencia de las garantías constitucionales.
