Refiriéndose al valor jurídico del silencio en el Derecho, Iván Fornos afirma que: «Tanto la acción como el silencio, tienen trascendencia jurídica. El silencio o la inacción no son extraños al Derecho, tienen valor jurídico, aunque no con la frecuencia de la acción» y que «el silencio no sólo proviene de los sujetos derecho, sino también de los poderes del Estado y sus órganos». (El valor jurídico del silencio, Managua, 2004, páginas 9-11). Y refiriéndose al Derecho Constitucional, expone que: «La Constitución puede callar, dejando un vacío»; que «Este silencio puede ser prohibido o permisivo» y que: «Para determinar si procede la prohibición o la permisión es preciso tener en cuenta el contexto de la Constitución, sus principios y valores». (ob. Cit. Páginas 42 y 43). Buen ejemplo de esto último es el artículo 18 constitucional, que dispone: «El Congreso de la República podrá abolir la pena de muerte». ¿Puede o debe abolirla? ¿Cuándo debería abolirla? ¿Implica esta norma que abolir la pena de muerte es patrimonio exclusivo del Congreso?
De nuestra Constitución destaco el parámetro fundamental enunciado por su artículo 28: «En materia administrativa el término para resolver las peticiones y notificar las resoluciones no podrá exceder de treinta días», que armoniza con el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: «Toda persona tiene derecho a ser oída […] dentro de un plazo razonable […] para la determinación de sus derechos y obligaciones […] de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter». Armonizan también el artículo 10, literal f) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucional, que viabiliza la procedencia del amparo: «Cuando las peticiones y trámites ante autoridades administrativas no sean resueltos en el término que la ley establece, o de no haber tal término, en el de treinta días, una vez agotado el procedimiento correspondiente […]» e igual lo hace el artículo 16 de la Ley de lo Contencioso Administrativo: «Transcurridos treinta días a partir de la fecha en que el expediente se encuentre en estado de resolver, sin que el ministerio o la autoridad correspondiente haya proferido resolución, se tendrá, para el efecto de usar la vía contencioso administrativa, por agotada la vía gubernativa y por confirmado el acto o resolución que motivó el recurso. El administrado, si conviene a su derecho, podrá accionar para obtener la resolución del órgano que incurrió en el silencio». Estas normas justifican la utilización del «silencio administrativo» por analogía para fundamentar la obligación que tiene el Congreso de la República de aprobar, modificar o improbar dentro del plazo perentorio de tres días los Decretos Gubernativos emitidos por el Presidente al tenor del artículo 138 constitucional [excepto para el Estado de Prevención] y, en caso de incumplimiento, tener su aprobación por denegada.
«El silencio administrativo, expresión poco correcta pero gráfica, –dice el tratadista español Jesús González Pérez—, no es otra cosa que una presunción que la Ley establece, ante la pasividad de la Administración para resolver una reclamación ante ella formulada. La ley entiende que se ha denegado aquella reclamación a los solos efectos de poder deducir la oportuna pretensión ante los tribunales». (Derecho Procesal Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Tomo 2º, Segunda Edición, Madrid, 1966, página 460). Su naturaleza jurídica, sigue diciendo, la definen dos características: a) Se trata de una «presunción legal, una ficción que la Ley establece merced a la cual «se habla callando, porque sin haber dicho nada se está, sin embargo, diciendo bastante»; y b) «Se trata, por otro lado, de una ficción legal establecida a favor del administrado. En el silencio positivo ello es evidente, en cuanto supone la estimación de la petición que hubiere deducido frente a la Administración; en el silencio negativo, en cuanto se le habilita para interponer los recursos procedentes». (Obra citada, página 461).
Ángela Casafranca Álvarez, ius administrativista peruana, justifica la aplicación del silencio positivo –entre otras razones— por «la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos». [Lo que debemos conocer sobre el silencio administrativo. Pasión por el Derecho. 14.10. 2020]. De lo anterior se desprende que el principio favorable al silencio administrativo en el tema que nos ocupa radica en la necesidad de proteger la libertad plena de los habitantes de la República y que ello se justifica la imperativa obligación que tiene el Congreso para emitir su aprobación o improbación dentro de un tiempo perentorio las peticiones que se le formulen. Este tiempo –debo agrego— tampoco debe quedar sometido a su unilateral discreción, sino que se trata de un tiempo fijo y perentorio de tres días, atendiendo a la naturaleza y urgencia del caso. Si el Congreso incumple con hacerlo, debe aplicarse el silencio administrativo negativo en favor y para la defensa plena de los principios y valores constitucionales protectores de la libertad.
En los casos de excepción regulados por el artículo 138 constitucional [salvo el Estado de Prevención] debe aplicarse el silencio administrativo por analogía, por cuanto que, como explica Iván Fornos, en el Derecho Constitucional: «No existe una disposición general que regule el valor del silencio, sino casos concretos a los cuales se les otorga efectos jurídicos. Son la doctrina, la jurisprudencia, la casuística, la costumbre, elementos que llenan este vacío» (ob. Cit. Página 9). Ejemplos de estos casos de silencio administrativo negativo tomados de nuestra Constitución son los contenidos en los artículos 171 (b) y 178: «Si la momento de iniciarse el año fiscal, el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior…» y “Si el Ejecutivo no devolviere el decreto dentro de los quince días siguientes a la fecha de su recepción, se tendrá por sancionado y el Congreso lo deberá promulgar como ley dentro de los ocho días siguientes». Otro caso –carente de normativa expresa— figura en el artículo constitucional 277, cuando dice que el Congreso de la República deba conocer una propuesta de reformas a la Constitución «debe(rá) ocuparse (y) sin demora alguna del asunto planteado».
Siendo que el Congreso no puede resolver sine die ni a su entera discreción los casos de excepción o anormalidad regulados por el artículo constitucional 138 –salvo el del Estado de Prevención— para aprobar, modificar o denegar los Decretos Gubernativos emitidos conforme al mismo, la perentoriedad de los tres días para emitir ese pronunciamiento resultar ser una exigencia contenida en este mismo artículo: «Es obligación del Estado y de las autoridades [lo que incluye al Congreso de la República] mantener a los habitantes de la Nación en el pleno goce de los derechos que la Constitución garantiza». Fortalece aún más la aplicación del silencio administrativo negativo al vencimiento del perentorio plazo de los tres días el principio de supremacía constitucional que enuncia el artículo 44 de la Constitución: «Serán nulas ipso jure las leyes y las disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución garantiza». Todo porque estamos «decididos a impulsar la plena vigencia de los Derechos Humanos dentro de un orden institucional […] donde gobernados y gobernantes procedan con absoluto apego al Derecho».
