¿COLUMPIO PARLAMENTARIO O SILENCIO ADMINISTRATIVO?

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Gabriel Orellana Rojas

«Todo poder delegado es confianza y todo poder arrogado es usurpación.  El tiempo no altera la naturaleza ni la calidad del otro». Thomas Paine. Los Derechos del Hombre.

La declaratoria de cualquier estado de emergencia –salvedad hecha del «estado real de guerra» regulado en los artículos constitucionales 138 y 139— debe ser tratada, aplicada e interpretada como una situación excepcional,sustentada en el principio constitucional in dubio pro libertate. Por este motivo es que en ningún estado de emergencia suspende el habeas corpus y el amparo [artículos constitucionales 263, 265 y 268, 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 26 de la Ley del Orden Público].  También explica el motivo del por qué en todo estado de anormalidad o de excepción –como también se les conoce— queda supeditado inexorablemente a los principios de supremacía constitucional y de legalidad.

Abusar del factor tiempo por parte del Presidente de la República, en connivencia con el Congreso o no, conduce al abuso de derecho y al fraude constitucional de los estados de excepción, con peligros resultados para el orden constitucional. A fin de conjurarlos existen los resguardos contenidos en el artículo 27 del Pacto de San José de Costa Rica y 138 de la Constitución. Ambas salvaguardias con frecuencia han resultado insuficientes para impedir los abusos cometidos por el Congreso de la República para sortear el tiempo constitucionalmente acotado y prolongar su vigencia sine die.  

La declaratoria de cualquier estado de emergencia, por mandato constitucional, la hace el Presidente de la República por Decreto Gubernativo emitido en Consejo de Ministros. [Artículos 138 y 183, literal f)]. Tales Decretos –excepto el correspondiente al estado de prevención— deben ser aprobados, improbados o modificados por el Congreso de la República [Artículo 138].  Por otra parte, el estado de guerra exige una previa «declaratoria de guerra» por el Congreso de la República, al tenor del artículo constitucional 171, literal f), y su duración es indefinida.

Al decidir sobre la aprobación, improbación o modificación de todo decreto gubernativo emitido en Consejo de Ministros que declare el estado de alarma, calamidad pública y estado sitio, el Congreso de la República debe cumplir las pautas siguientes: (i) ocuparse del asunto «con prioridad a cualquier otro asunto»; (ii) resolver la solicitud de aprobación dentro del término improrrogable de tres días computados a partir del momento de publicación del Decreto Gubernativo emitido en Consejo de Ministros, acatando lo dispuesto por el artículo 138 constitucional y seguir  la doctrina emanada de la Corte de Constitucionalidad en resoluciones del 6 de septiembre [Expediente 4843-2021] y 21 de agosto de 2021 ¨[Expediente 4466-2021], a saber: a) no se justifica aplicar el procedimiento previsto para la aprobación de las leyes; y b) para la aprobación, improbación o modificación se estará a la mayoría legislativa absoluta (simple), al tenor de lo dispuesto por los artículos constitucionales 134, 167, 172, 175, 179.

En resolución del 21 de agosto de 2021 [Expediente 4466-2021], la CC dijo que: «la inasistencia injustificada a la sesión [convocada para decidir si aprueba, imprueba o modifica la Decreto Gubernativo adoptado en Consejo de Ministros declarando algún estado de emergencia] representa incumplimiento de los deberes inherentes a dicho cargo, previstos en la Constitución Política de la República. Además, la oposición o desacuerdo con la decisión que será objeto de conocimiento, no constituye causa justificada para no asistir a la sesión parlamentaria o retirarse de esta, y, por aparejar tanto el incumplimiento de esta resolución, como el de los deberes que les impone la Constitución y la ley».  También apercibió a los Diputados de «que, en el caso de incumplimiento, incurrirán en las responsabilidades penales y civiles correspondientes.» Este apercibimiento exige un estudio especial por cuanto que, al tenor del artículo constitucional 161, literal b), los diputados al Congreso de la República gozan de la prerrogativa de «Irresponsabilidad por sus opiniones, por su iniciativa y por la manera de tratar los asuntos públicos en el desempeño de su cargo.»

Finalmente, queda un punto importantísimo por resolver: ¿Qué pasa si el Congreso de la República omite resolver en el plazo perentorio de tres días?  ¿Aplica el aforismo de que «quien calla otorga»? o ¿se debe aplicar el “silencio administrativo” y tener por improbado el Decreto Gubernativo del estado de excepción?

¿Por qué se hace necesario aplicar el «silencio administrativo» si el Congreso omite resolver dentro del plazo de tres días que manda el artículo constitucional 138? La Corte de Constitucionalidad es renuente a aplicar el «silencio administrativo». Expuso en la Opinión Consultiva del 23 de noviembre de 2017 [Expediente 919-2016] que: «el referido plazo no debe ser ampliado sine die, en razón de que, tratándose de la restricción de derechos fundamentales, este precepto será interpretado de manera restrictiva y en favor de la persona humana. El precepto constitucional citado impone la obligación al Congreso de la República para que se pronuncie en el sentido de ratificar, modificar o improbar el Decreto Gubernativo proveniente del Organismo Ejecutivo. No se está en el presente caso ante una norma facultativa que permita eludir el conocimiento del asunto, previendo como consecuencia de la omisión de cumplir con el referido plazo, se entenderá que el Decreto ha sido improbado. Razón por la cual debe emitirse dictamen desfavorable sobre el antepenúltimo párrafo del texto propuesto.» Y en resolución del 21.08.2021 [Exp.4466-2021], agregó que: «Se estima […] que no arribar a quórum necesario del Pleno del Congreso de la República o prorrogar la discusión de su conocimiento para una próxima sesión plenaria, no puede entenderse como una improbación tácita de ese Organismo, debiendo conforme los principios del sistema Republicano y del Estado de Derecho, cumplir con el procedimiento establecido.» (Las cursivas son agregadas).

El problema exige sumo cuidado porque se trata de limitar –no importa por cuanto tiempo— «el pleno goce de los derechos que la Constitución garantiza».  Aspectos tan delicados y sensibles no deben quedar librados a una mal entendida deferencia para con el Congreso de la República, solapada al abrigo de los principios del sistema Republicano y del Estado de Derecho. En contra del criterio de la CC –rayano en la ingenuidad política—, me pronuncio afirmando que la adecuada protección y preservación de los derechos constitucionales, no solo es compatible sino harto justificada con la doctrina del «silencio administrativo» cuando el Congreso omita resolver dentro de tercero día. Recordemos, que Luis Alberto Warat –con toda razón— explica que en el Derecho: «Toda conducta tiene […] un valor de mensaje y constituye un hecho comunicacional. Palabras o silencios, acciones u omisiones adquieren siempre un carácter comunicacional; brindan algún tipo de información significativa.» [El Derecho y su lenguaje, elementos para una teoría de la comunicación jurídica, Buenos Aires, 1976, página 20]; criterio que recoge el Código Civil al disponer que: «El silencio no se considerará como manifestación tácita de voluntad sino en los casos que existe, para la parte a quien afecta, la obligación de explicarse.»